2.1 연안침식 현황

우리나라의 연안침식현황은 매년 시행되고 있는 연안침식실태조사 결과(Ministry of Ocean and Fisheries, 2023)에서는 전국 360개소에 대해 각각 모니터링울 시행하고, 각 해안의 기본모니터링 결과를 해빈폭 변화, 단면적 변화, 침식 안정률, 국부침식, 배후지취약성의 5개 항목으로 평가하여 침식정도에 따라 점수로 환산하여 침식등급을 구분하고 있다. 침식등급은 총점 100점을 기준으로 90점 이상은 A등급(양호), 70~90점 미만은 B등급(보통), 50~70점 미만은 C등급(우려), 50점 미만은 D등급(심각)의 4단계로 구분된다. 2023년에 실시한 결과에서는 360개소 중 A등급 25개소(약 6.9%), B등급 179개소(약 49.7%), C등급 137개소(38.1%), D등급 19개소(약 5.3%)로 평가하였고, 그 중 침식우심지역(우려(C등급), 심각(D등급))이 156개소(43.4%)로 나타났으며, 69개소에서 전년대비 평가등급이 하향된 것으로 보고되었다. 이처럼 연안침식은 지속적인 연안정비사업이 시행되고 있음에도 불구하고, 매년 증가하고 있다.

2.2 국내 연안침식 대응현황

연안에서 침식은 모래 이동 메커니즘의 결과이므로 침식대응도 해양물리적 특성에 기반한 모래 이동 메커니즘에 대한 충분한 고려가 전제되어야 하지만, 해양수산부, 국민안전처, 산림청, 지자체 등에서 추진하는 침식대응 사업은 침식발생 시스템에 대한 고려보다 개별 법률에 근거하여 분산 추진되고 있는 실정이다.

우리나라의 연안침식은 오래전부터 사회적 이슈가 되었으며 1999년 연안관리법 제정을 계기로 정부 차원에서 본격적으로 대응하기 시작하였다(Jung, 2016). 우리나라 연안에서 발생하는 침식에 대한 대응은 연안관리법, 자연재해대책법, 사방사업법 등에 근거하여 수행되고 있다. 이 중에서 가장 대표적인 법규는 해양수산부 소관의 연안관리법이며, 해양수산부는 연안관리법에 따라 연안정비기본계획, 연안정비사업, 연안침식관리구역, 연안침식 실태조사 등의 대응정책을 시행하고 있다. 그간 우리정부는 제1차 연안정비기본계획(2000~2009)에 따라 281개소(4,334억원), 제2차 연안정비기본계획(2010~2019)에서는 269개소(9,355억원)을 추진하였고, 2019년에 수립된 제3차 연안정비기본계획(2020~2029)에는 283개소(2조 3,009억원)에 대해 시행계획을 고시한 바 있다.

부처별로 살펴보면, 자연재해대책법, 사방사업법, 국토계획법 등에서도 연안침식에 대응하기 위한 다양한 수단이 Table 1과 같이 규정되어 있다. 자연재해대책법은 침식, 침수 등 전반적인 자연재해에 대응하고 있고, 사방사업법은 산지에서 발생하는 재해, 섬발전촉진법은 섬지역의 풍수해나 재해로 인한 침식, 국토계획법은 토지에 대한 용도지구 지정 등의 특성이 있어 부분적으로 연안침식 관련한 대응이 이루어지고 있다(Jung, 2016).

Table 1.

Status of coastal erosion Management Policy in Korea

특히, 우리나라의 연안침식 대응은 공간적 범위에 따른 구역별, 피해원인에 따른 피해유형별로 다양한 침식대응 정책과 사업이 추진되고 있으나 관련 계획 수립, 지구 지정, 사업 시행 등에서 상호 연계가 거의 이루어지지 않고 있다(Yoon, 2017).

따라서, 비교적 오랫동안 많은 예산을 투입하여 각 부처별로 침식대응 사업을 추진하고 있으나 침식발생 시스템과 침식관리 시스템이 불일치(mismatch)하여 효과적으로 침식피해에 대응하고 있지 못하고 있다(Jung, 2016).

2.3 국외 연안침식 대응현황

연안 침식에 대응하기 위해 여러 해양 선진국들이 법률과 제도를 개선하고 관련 기술개발을 연구를 추진하고 있다. 1930년에 설립된 미국의 ‘Beach Erosion Board’부터 시작하여, 호주, 일본, 영국 등 여러 국가들이 연안 침식 관리와 관련된 법률을 제정하고 개정해오고 있다. 이러한 법률들은 연안 침식을 방지하고, 환경과 이용의 조화를 추구하며, 연안 지역의 통합적 관리를 강화하는 데 목적을 두고 있다.

1992년 유엔환경개발회의의 ‘Agenda 21’은 지속 가능한 연안 발전을 위한 연안 통합 관리를 강조하며, 이는 많은 국가들이 연안 관리에 대한 새로운 접근 방식을 채택하는 계기가 되었으며, 호주 퀸즐랜드 주는 ‘Coastal Protection & Management Act’를 통해 연안 통합 관리 계획을 법제화했으며, 일본은 ‘해안법’을 개정하여 해안 보전 계획 수립을 의무화했다. 영국 역시 ‘Marine & Coastal Access Act’를 통해 연안 및 해양 관련 사업의 인허가를 ‘Marine Management Organization’으로 일원화하여 관리를 강화해오고 있다.

각국의 연안관리 사례를 살펴보면 중국, 일본, 인도, 영국, 독일, 스웨덴 등은 국토이용계획 또는 환경보전계획 성격의 일환으로 추진하고 있으며, 미국을 비롯하여 프랑스, 이스라엘, 뉴질랜드, 대만, 스페인, 터키, 스리랑카, 태국 등은 연안관리법으로 독립시켜 관리하고 있다.

일본은 해안법에 근거하여 침식대응정책을 추진하고 있으며 해안법에 따라 수립하는 해안보전기본방침, 해안보전기본계획 등이 일본 침식대응정책을 구체적으로 추진하기 위한 제도적 수단이라고 할 수 있다. 국가는 ‘해안 보전 기본 방침’을 제정하고 각 지자체에서는 ‘해안보전기본계획’을 수립하는 체계로 역할이 나누어져 있다.

영국의 경우 연안관리 핵심원칙은 육지와 해양 간, 부문간, 이해당사자간 통합을 강조하는 연안통합관리(Integrated Coastal Zone Management, ICZM)이며, 연안침식 대응도 연안통합관리 원칙과 방법이 적용되고 있다. 영국 연안침식 대응정책에서 연안통합관리 원칙은 연안 해양관리 정책과 국토관리 정책의 긴밀한 연계를 통하여 확인할 수 있다.

미국의 경우 연안구역관리법을 통해 연방기관 및 주정부에서 관리할 수 있는 규정이 있다. 연방정부 차원에서 명확하게 규정할 수 없는 부분을 주정부에서 규정하고 있기 때문에 연안관리를 위한 방안이 제시되고 있다(Kim et al., 2018). 특히, 법률과 제도의 개선은 연안 침식에 대한 효과적인 대응뿐만 아니라, 연안 지역의 지속 가능한 발전을 위한 기반을 마련하는 데 중요한 역할을 하기 때문에 국제적인 정책의 변화는 연안 지역의 경제적, 사회적, 환경적 가치를 보호하고 증진시키는 것을 목표로 하고 있다.

연안침식 방지를 위한 방법적 측면에서는 국가 및 지역의 특성에 따라 다양한 방법론이 도입되고 있다. 첫째, 정책개발차원에서는 연안관리를 위한 지침 및 기준 등을 개발하고 있다. 둘째, 계획수립에서는 연안의 이용 및 보전계획을 수립하고 있다. 셋째 구체적 방법에 있어서는 연안개발 및 이용 행위에 관한 규제를 하고 있다. 넷째, 연안자원 및 환경영향에 대한 과학조사와 모니터링을 하고 있다. 다섯째, 시민 참여 및 교육프로그램을 개발하고 있다. 여섯째, 경제적 인센티브 및 대체 생계수단을 제공하고 있다(Kim, 2018). 이러한 정책들은 국가경제개발계획, 국토이용계획, 환경영향평가 등의 국가계획의 일환으로 추진하거나, 광역 연안역개발계획, 특정 연안역개발계획, 취약 연안역보호계획, 연안역수용계획 등으로 추진하고 있는데 이러한 계획의 추진이 주 전략으로 추진하는 것이냐, 보조적 전략으로 추진하느냐의 차이는 있어도 연안관리에 있어서는 공동인식을 갖고 있다.

3.1 환경영향평가 제도

연안침식을 저감시키기 위한 연안정비사업 시행에 있어 대부분 진행되고 있는 환경영향평가 제도는 1977년 ⸢환경보전법⸥ 제정을 통한 환경영향평가 시행 근거를 마련하여 1982년부터 본격적으로 시행되었으며, ⸢환경영향평가법⸥ 의거 각종 개발사업 시 환경에 영향을 미치는 계획 또는 사업을 수립·시행할 때에 해당 계획과 사업이 환경에 미치는 영향을 미리 예측·평가하고 환경보전방안 등을 마련하도록 하고 있다. 환경영향평가제도는 사업계획 단계에서부터 실시계획 및 사후관리단계까지 수립되며 환경영향평가는 전략환경영향평가, 환경영향평가 및 소규모 환경영향평가로 구분된다. 전략환경영향평가는 사업시행으로 인하여 발생하는 환경에 영향을 미칠 것으로 예상되는 지역의 범위를 과학적으로 예측·분석하여 평가대상지역을 설정하고, 환경영향평가 및 소규모 환경영향평가는 개발사업 시 해당사업이 환경에 미치는 영향을 조사·예측·평가·보전방안 마련하기 위해 시행하고 있다.

이러한 환경영향평가 제도는 한국환경연구원 또는 관계 전문기관이 평가하며, 행정기관, 협의기관 및 관계전문가들로 구성된 환경영향평가협의회를 구성하여 운영된다. 환경영향평가 범위는 사업착공으로부터 동․식물, 대기질, 수질, 해양환경 등 환경적 측면을 포함하여 사후환경영향까지 조사하도록 규정하고 있다.

그러나, 연안침식저감 및 연안환경개선을 위한 사업에 대한 영향평가 제도의 계획단계, 실시단계, 사후관리단계의 단계별 평가제도를 도입하면 연안관리 전반에 관하여 선제적 대응이 가능하지만 사업시행으로 발생되는 평가 대상지역의 범위가 침식영향을 고려한 범위로 설정되지 않을 수 있기 때문에 환경영향평가의 평가대상지역 선정 시 침식영향을 고려한 범위 설정이 반드시 필요할 것으로 판단된다. 아울러, 사업시행으로 인한 환경적 저감대책 외에 침식으로 인한 방지대책 항목 또한 제시되어야 한다. 또한, 연안침식에 대한 저감대책에 관한 사항은 환경영향평가 제도에 부재하고 더욱이 침식과 관련된 구체적인 항목이 없어 이를 이용하여 연안침식사업에 대한 면밀한 검토와 평가가 이루어지기에는 한계점이 있다. 평가기관 측면에서 환경영향평가의 다양한 분야로 구성된 전문위원풀에서는 연안침식분야 평가를 위한 전문가가 부족하고, 침식영향을 공학적으로 판단하기 위한 장기 현장관측자료가 부족한 실정이다.

그러나, 가장 큰 문제점은 환경영향평가 제도는 사후관리 단계에 연안침식 평가를 위한 조사항목이 없어 사업완료 후 침식의 영향에 대한 조사기간 부족으로 인한 침식영향에 대한 분석에 한계가 발생하여 연안관리 전반에 걸쳐 적용될 수 없는 문제점이 발생한다.

3.2 해역이용협의 제도

해역이용협의 제도는 ⸢해양환경관리법⸥에 의거 해양을 이용·개발하는 사업의 사업계획을 수립함에 있어 해양환경 오염과 훼손을 줄일 수 있는 일종의 협의과정으로 해역이용협의 및 해역이용영향평가로 구분된다. 해역이용협의는 개발 및 이용으로 인한 해양환경영향 정도를 기준으로 일반해역이용협의와 간이해역이용협의로 구분되며, 해역이용영향평가는 해역이용협의 대상사업 중 점·사용 및 해양투기나 바다골재채취 등의 행위가 일정규모 이상일 경우 해역이용협의 보다 강화된 조사·예측·평가·저감방안 수립 요구되고, 사업 시행에 따라 해역의 환경 및 이용에 미치게 될 영향과 대책, 사업시행 시 해안선의 변화, 해저지형의 변화 등 해양환경을 검토하고 또한 사업시행 전 퇴적환경 현황 및 사업시행 시 퇴적물 변화 예측을 하도록 규정하고 있다.

해역이용협의 제도는 면허허가 및 지정 전에 그 수립시기가 결정되고 해역이용협의의 평가항목은 ⸢해역이용협의서 작성 등에 관한 규정⸥ 제5조와 제10조에서 규정하고 있으며, 해역이용영향평가의 평가항목은 ⸢해양환경관리법 시행규칙⸥에서 규정하고 있다. 검토기관으로 국립수산과학원을 지정하여 해역이용영향평가센터를 운영하고 있으며 대학 및 연구소 등 전문가 자문위원을 위촉하고 관련 행정기관을 운영하고 있다. 또한 해역이용협의제도는 해역이용 면허를 받은 후 해양환경에 영향을 주는 환경영향조사를 통해 사업규모 축소 등의 저감대책을 마련하고 있으며 이러한 해역이용협의의 범위는 사업시작부터 사업완료시까지이며, 해역이용영향 평가는 사업시작부터 사업완료 3년까지 관리를 하고 있다.

반면 연안침식저감을 목적으로 시행되는 영향평가는 사업의 계획수립 시 입지 및 규모에 따른 침식영향이 검토되어야 하지만, 해역이용협의제도에서 고려하기에는 시기적으로 한계가 있다. 또한 해안선 및 해저지형 변화 등에 대한 검토는 수행하고 있으나 연안침식과 관련된 세부사항의 부재로 평가에 한계가 존재하며, 해역이용협의 및 영향평가에 대한 공유수면의 매립 및 점·사용에 대한 해양환경기준만 협의하고 있어 연안침식영향에 대한 세부적인 기준이 부족한 실정이다. 또한 연안침식 평가를 위한 전문가의 부족으로 전문평가위원 구성의 한계가 발생하지만, 사업시작부터 정기적(분기별, 반기별) 해양환경영향조사를 실행하여 연안침식에 관한 영향조사결과는 향후 관련 사업의 기초자료로 제공될 수 있다고 판단된다.

3.3 연안재해 위험평가 제도

2010년부터 해양수산부가 실시하고 있는 연안재해 취약성 평가는 여건변화 등에 신속한 대응이 어렵고, 사후 활용측면에서도 한계가 있음에 따라 이를 개선하기 2020년 2월에 ⸢연안관리법⸥을 개정하여 기존의 연안재해 취약성 평가체계를 법제화한 ‘연안재해위험평가 제도’로 변화하였다. 연안재해위험평가 제도는 연안역에서 발생하는 재해에 대하여 연안역의 노출, 민감도, 적응능력의 취약정도를 정량적으로 평가하고, 적응 및 대응방안을 수립하는 것을 목적으로 연안재해 발생 원인을 규명하고 연안재해에 효과적으로 대응하기 위하여 매년 연안재해에 대한 조사·평가를 실시하고 평가결과를 활용해 연안재해 저감대책을 수립하도록 규정하고 있다.

연안재해 위험평가 및 저감대책 항목은 ⸢연안관리관리법 시행규칙⸥ 제14조와 제15조에 제시하고 있으나 구체적인 방법에 대해서는 명확하지 않아 세부적인 평가방법 및 항목이 필요하다. 또한 평가주체는 해양수산부장관이나 연안재해 위험평가를 실시하기 위하여 필요한 자료의 제출을 관계 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장에게 요청할 수 있다고 규정하고 있으므로 관계 기관장이 예산부족, 전문성 부족 등으로 제출한 자료가 부실하거나 누락될 경우 위험평가의 신뢰성이 낮아질 수 있다. 이에 따라 평가추체가 적극적이고 체계적으로 개선될 필요가 있으며, 연안침식 및 연안재해 전문가로 구성된 전담 평가기관 운영이 필요하다.

3.4 연안관리 제도의 문제점 도출

연안침식 대응사업이 지속적으로 시행되었음에도 연안침식의 문제가 크게 개선되지 못하고 침식 대응방안에 대한 한계와 문제점을 나타내고 있다.

4.1 연안침식영향평가의 목적과 필요성

기후변화와 연안의 이용 및 개발행위 증가로 연안에서 침식이 가속화됨에 따라 여러 가지 대응방안을 마련하고 있다. 연안침식을 비롯한 전반적인 연안관리를 도모하기 위하여 1999년 연안관리법을 제정하였고, 이후 지속적인 연안관리법 개정을 통하여 본격적인 선진형 연안관리체계를 확보하기 위해 법·제도를 정비하였다. 연안관리법상으로 연안침식에 대한 조항이 산재되어 있어 집중적이고 실제적인 정책을 확보하는 것이 쉽지는 않은 상황이다. 더욱이 침식지역에 국한한 연안정비사업으로 인하여 근본적인 연안침식 대응을 도모하는 것은 한계가 있고, 최근 연안관리법 개정하여 연안재해 위험평가 등 연안재해에 대응하기 위한 제도가 운영되고 있으나 연안침식에 대한 영향을 예측, 평가하기 위한 자료 및 제도적 한계가 있어 해양자료조사(파랑, 해빈단면, 조석, 조류, 해안선, 해저질, 하천조사), 침식원인분석(항공 및 위성사진을 이용한 장기해안선 변화분석), 대책시설의 효과에 대한 예측(수치 및 수리모형실험)을 통한 침식대책수립과 연안지형변화를 파악하기 위한 사후관리 계획수립 등 적극적이고 구체적인 방안을 마련할 필요가 있다(Fig. 1).

Fig. 1.

Concept of impact assessment system for coastal erosion.

따라서, 향후의 연안개발수요에 보다 능동적으로 대처하고 연안국토를 지속가능한 개발로 유도하기 위해서는 각종 개별 기준에서부터 활용계획에 이르기까지의 적정한 모형의 정립에 대한 필요하다. 기존 연안관리제도와 기존 영향평가제도의 한계성에 대처할 수 있는 연안침식의 사전예방적인 종합대책마련을 위한 연안침식영향평가제도 도입이 절실히 필요한 실정이다.

각종 개발계획 수립 및 사업추진 시 연안침식에 미치는 영향을 조사·검토·평가할 수 있도록 연안침식 영향평가 제도를 도입하고, 연안침식 전문가로 구성된 연안침식 평가 전문조직를 활용함으로써 제도의 실효성을 높일 수 있어야 한다.

4.2 연안침식영향평가 제도화 방안

연안침식영향평가제도의 도입을 위한 시행절차 및 법제정·개정, 제도의 효율적인 관리방안, 대상사업범위, 영향평가지침 등을 위한 시행방안을 제시하였다.

(4) 평가항목

계획단계에서는 상위계획 및 관련 계획과의 연계성, 대안 설정·분석의 적정성 등 계획의 적정성 평가와 자연환경의 현황과 연안의 조화성에 대한 입지의 타당성 평가를 포함한다. 실시단계에서는 각종 조사 및 피해사례 등 침식원인 조사와 해양조사 및 수치·수리모형실험를 통한 침식원인 분석 및 대책, 정기적인 사후관리계획 등 세부적인 평가항목 설정하였다(Fig. 2).

Fig. 2.

Comparison of environment impact assessment system and impact assessment system for coastal erosion.

(7) 기타

지역주민 의견수렴을 위하여 연안침식영향평가(안) 초안을 공람하고, 설명회 및 공청회를 실시하여 의견수렴을 위한 절차가 필요하며, 심의를 위한 연안침식영향평가 협의회 구성·운영과 정보의 체계적인 관리 및 대국민 정보 제공을 위하여 연안침식영향평가 정보지원시스템을 구축하여 활용하는 방안이 필요하다. 연안침식영향평가 제도의 도입을 위한 타당성 및 효과분석, 대상 사업범위, 영향평가 지침, 시행절차 및 법 개정 등을 위한 시행방안을 수립하였으며, 제도 시행방안의 검토내용을 Table 2에 정리하였다. Fig.

Table 2.

Implementation plan for coastal erosion impact assessment